刘建军:国家治理:历史传承与现代突破
作者:管理员      发表于:2015年4月26日      阅读量 104
来源:《解放日报》2015年4月26日

□一元化的领导核心、中央集权、流程式分工和开放式政权这四大要素组合在一起,构成了中国完全不同于其他任何国家的传统治理模式,也成为今日中国国家治理体系的历史基础

□在当代中国谋求整体发展的时代,如何协调东西关系、如何推进东西地区的均衡发展,如何将海洋战略和大陆战略融为一体,是当代中国的治理者必须要考虑的重要课题

当代中国的国家治理体系实际上是在三种因素影响下构建起来的。一是传统因素,二是苏联因素,三是西方因素。在这三种因素中,传统因素最悠久、最牢固,它是中国国家治理的历史之根。当然,时代不一样了,历史情境不一样了,政治家使命和国家战略也不一样了,国家治理有内生性演化的一面,也有创造性发展的一面。这就是我要讲的中国国家治理的历史传承与现代突破。

中国国家治理的空间坐标

基于我的观察,古代国家治理赖以展开的空间坐标有三个向度:第一是东西关系,第二是南北关系,第三是中西关系。

先讲东西关系。东西关系问题在战国秦汉时期比较突出。当时东西关系的基本特征是:西高东低、西强东弱、东西对峙、东西隔阂、以西制东。西高东低是针对地势来说的。这在冷兵器时代和文明中心在西部的先秦时代,依靠地理优势掌握以西制东的主动权,是极为重要的。西强东弱是针对政治力量来说的。当时秦国经过几代的努力,其东进已取得重大进展。到昭襄王时,秦已侵占南阳、三川及山西西南部,正处于积极东进的良好态势之中,东方六国的国都已无山河之险作为屏障。东西对峙是针对权力之争而言的。秦亡后,楚汉相争,楚据彭城,汉据关中,双方在荥阳、成皋之间展开激烈的拉锯战。西汉以关中为基础统一天下,又以关中为其统治天下的重心,“力制天下”、“东制诸侯”的思路在其统治政策中有着相当的烙印。东西隔阂是针对政治稳定局势来说的。西汉对于东、西部之间的人口流动都有一定的盘查和限制。故秦汉的统一中包含着相当的脆弱性,东西方之间的隔阂并未完全消弭。以西制东是针对国家治理的走势来说的。从中国地理大势来说,这种对抗却是西方居地势之利,而东方则处相对劣势。故历史上的东西之争以西方胜利者居多而东方胜利者居少。

再看南北关系。为什么东西关系逐渐被南北关系所替代了呢?一个极为重要的原因就是政权南移与人口南迁,导致了北方的政治中心和南方的经济中心的并立局面。南北关系遂成为国家治理最为重要的空间坐标。

中国的南北关系首先是基于中国的地形分布而形成的。看中国的地图,大山、江河基本上都是东西走向的。这在冷兵器时代,地形分布就具有特别重要的政治意义和军事意义。中国古代的分裂基本上都是南北分裂而不是东西分裂,基于山河的东西走向而形成的天然屏障是其重要原因。基于地理因素而形成的南北关系,背后既是经济关系的反映,也是政治关系的反映,更是文化关系的反映。从黄河文明到长江文明,古代中国的文化在更为广阔的疆域内得到扩展,由此造就了今日之中国。

其次是民族因素、军事因素对南北关系的塑造。南北对峙多为北方少数民族政权与南方汉人政权之间的对峙。纵观中国历史,我们可以发现几乎所有的统一都是从北向南展开的,几乎所有的分裂也都是南北分裂。军事因素所塑造的南北关系主要表现为北强南弱。

第三就是经济和移民因素塑造的南北关系。汉人南迁的第一次高潮是发生在南北朝时期的“永嘉南迁”。战争是促使汉人南迁的重要因素,除此之外,一些政权南移,也是吸引北人南迁的重要原因。安史之乱后,汉人南迁的第二次高潮出现。在这次移民中,连接南北的交通大动脉——大运河起了重要作用。靖康之乱的北人南迁构成了中国历史上汉人南下的第三次高潮。这次移民与政权南移同时进行,对经济重心南移的最终完成产生了重要影响。

最后看中西关系。中西关系与南北关系的交叉性使中国国家治理的空间坐标显得异常复杂。例如,晚清出现的“自强”运动,不是来自北方,而是来自南方。更重要的是,西方列强是从南往北打,这和历代统治者从北往南打正好形成一个反照。那些在南方前线的有识之士,便最早感受到了近代力量的冲击。所以,在整个晚清,南方释放出来的气息大多是新鲜的,北方释放出来的气息大多是陈旧的。而且能够促使古老帝国觉醒的人士,也大多来自南方,像林则徐、魏源、曾国藩、李鸿章、康有为等人,都是接受了崭新气息或者身处南方的人士。吕思勉先生就说过,在中国,受世界交通影响最早的是南部。和旧文化关系最浅的,也是南部。受旧文化影响较浅,恰好为接受新文化提供了一个预备条件。所以近代改革的源动力,全出于南方;南方始终是代表着一个开明的努力。此时的南北关系已经不是单纯的地理关系、利益关系和权力关系了,更是传统与现代的关系。它折射出了中西关系对中国国家治理的影响。

古代中国的六大治理难题

古代中国国家治理必须要克服六大政治难题:

首先要解决的就是中央—地方关系问题。古代把它叫做“内外关系”或“干枝关系”。其基本法则就是变“外重内轻”为“内重外轻”,变“弱干强枝”为“强干弱枝”。中国之所以从元代以后没有出现分裂,依靠的就是内重外轻。

其次,解决军人问题。加拿大华人学者陈志让提出“绅军政权”和“军绅政权”这两个概念。文人集团压倒军事集团,国家治理在礼法合一制的轨道上运转,乃是绅军政权;反之,国家治理脱离正常轨道,一切都得靠势力说话,读书人成为陪臣和军人的工具,则是军绅政权。从历史上来看,绅军政权是常态,军绅政权是变态。怎样才能保证绅军政权这一常态的延续性呢?古人的办法是:其一,变私人军队为国家军队;其二,领兵权与发兵权的分离;其三,“兵无常将,将无常兵”;其四,以内制外;其五,以文驭武。

第三,如何防止外朝官僚集团做大,形成对皇权的威胁与挑战?内外朝关系,即以皇帝为首的皇权与以外朝官僚集团为载体的政府权力之间的关系,是左右古代国家治理的一根主线。皇权与相权关系的总体变迁规律是:皇权渐重,相权渐轻。章太炎先生曾经一针见血地指出:我国历代宰相制的演变轨迹是,君主近幸由走使圉隶之臣转为执政之官,继由宰相引居间曹,呈循环演变之势,在制度上就体现为从“宫府分离制”转向“宫府合一制”。

第四,如何对待皇亲国戚和世家大族,是依赖他们还是驾驭他们?皇亲国戚和世家大族是古代中国两个非常重要的政治集团。要想维系有效的国家治理,就得启用有能力的人。仅仅依靠皇亲国戚来治理国家必然会导致人才资源的匮乏和短缺。古代统治者试图在郡县制和分封制、皇族集团和士人集团之间维持一种政治平衡。如何对待世家大族对国家治理的威胁和分割呢?办法就是依靠科举制构建开放性政权以替代封闭性政权。世家大族所主导的政治形态就是门阀政治。门阀政治的实质乃是士族与皇权的共治。随着科举制的延展,世家大族的这种派头就越来越弱了。唐代以后,即使是父祖为官的人,往往也将家族的传统定位在读书上。等到了宋代,随着印刷术的发明和书籍的普及,来自寒族的士人就更多了,所以,自宋代开始,中国就完全没有了“高门槛”——传统意义上的世族。

第五,如何对待社会基层力量,是尊重、利用还是控制它?乡村社会实行乡里制行政管理,这是古代中国不同于中世纪西欧的地方。历代乡里制度都是以对全体乡村居民进行什伍编制为起点,以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则的。它是古代国家治理体系的行政单位,拥有按比户口、宣布教化、督催赋税、摊派力役、维持治安、兼理司法的职能,被称为“治民之基”。古代的社会治理基本上有三条法则:一是变“下重上轻”为“上重下轻”,二是变乡官制为职役制,三是依靠乡绅制度缔造统治者与民众之间的桥梁。这一桥梁在明清两朝尤为重要。

第六,如何处理中原政权(天朝大国)与周边政权(边陲小邦)的关系,是朝贡、羁縻还是直接治理?这个问题包括两个部分:一是中央政府对少数民族地区的管理,即“边政管理体系”。二是与边远政权和其他国家主要是周边国家的交往,这一交往基本上是在朝贡框架中进行的,即“朝贡体系”。边政管理体系的总体发展趋势是从羁縻到直接治理,即从中心—四夷关系走向中央—地方关系,体现了中央政府控制范围的扩大。朝贡体系的发展趋势是,有的贡国逐渐被纳入到中央—地方关系之中,成为中国的一个地方,有的贡国转向近代国家,他们与中国的关系也就相应地转化为近代意义上的国际关系。

中国国家治理的历史传承

中国古代的国家治理,在漫长的历史延展中,已经形成了难以隔断的传统。这就是中国国家治理的历史传承。我发现,一元化的领导核心、中央集权、流程式分工和开放式政权这四大要素组合在一起,构成了中国完全不同于其他任何国家的传统治理模式,也成为今日中国国家治理体系的历史基础。

  1. 一元化的领导核心。

天下定于一。一就是道,一就是至高无上者。从传统制度上来说,这个“一”指的就是皇权。古代中国的皇权专制经历了从“相对专制”到“有限专制”再到“绝对专制”这一发展过程。但是,在古代,这一皇权是一种“个体化皇权”,依靠个体化皇权维系有效的国家治理是有相当难度的。

2.中央集权

如果用一个词来概括中国古代国家的结构形式,那就是“中央集权”。从历史上来看,郡县制的抉择是中央集权制国家出现的标志。一部古代中国政治史,也可以说是一部中央政府不断集权的历史。秦以后的两千年,中央集权程度步步强化,虽然其间几度受到挫折,出现地方极端分权现象,甚至像五代十国时期,在中国版图上同时出现十几个国家,但这不是常态,更不是左右古代中国政治演进的规律。每一次割据或分裂之后,接踵而来的新的统一王朝执行的则是更加强化的中央集权。行政区划本来是地方政府的施政区域,但到了宋代以后,则已转化为中央官员的施政分区,中央集权制到宋代也就开始达到巅峰状态,以后各朝统统继承这一点,所以元代以后也就没有分裂了。

3.流程式分工

我们都知道,西方现代国家大多采用分权与制衡的制度。美国是典型的三权分立的国家,立法、行政与司法之间存在着制衡关系。这种分工我们可以称之为职能式分工。中国古代也有分工,但不是西方式的职能式分工,而是决策—执行—监督相连的流程式分工。在这一流程式分工中,政府运作的线路是这样的:中书省起草诏书,门下省掌封驳,尚书省管执行。用宋人胡致堂的话来说就是:“中书出令,门下封驳,分为两省,而尚书受成,颁之有司”。唐朝的繁荣与这种流程式分工的正常运作有着密切的关系。有人认为这种奉行流程式分工的三省制度乃是一种新治道精神,而开整体盛唐局面。尤其是门下省的发展,特别值得重视。在唐前期,门下省曾一度成为三省的核心。当时的门下省既发挥了制约尚书及中书两省的职能,又在唐太宗贞观年间,因王皀、魏征等重臣任职门下省的长官,常常直言极谏,纠绳太宗的错失,成为君主的镜子,成就了“贞观之治”。中国的盛世出现在唐朝,是有原因的。没有这一完整的流程式分工,没有门下省的封驳制度,唐朝是不可能达此盛世的。

4.开放式政权

判断一个政权是开放式政权还是封闭式政权,其重要标志是看政府职位是否为某一阶层所垄断,底层社会的人士是否拥有向上流动和获取管理职位的机会。古代的治国者几乎都明白一个道理,要想维持长治久安,就得需要人才。《礼记·礼运》大同篇中说的“大道之行也,天下为公,选贤与能,讲信修睦”,的确是代表了古代国家治理的一种政治理想。

中国国家治理的现代突破

尽管有其历史传承,但当代中国的国家治理绝不是古代国家治理的简单复制。那么,当代中国的国家治理实现了哪些现代性的突破?
第一,当代中国国家治理的空间坐标已经得到了极大限度的扩展。当代中国国家治理已经突破了古代中国狭隘的东西关系、南北关系,终结了近代畸形的中西关系,使中国国家治理的能量在全球范围内得以拓展。空间坐标的延伸和拓展是中国道路成功的秘诀之一。就古代中国来说,自从南北关系在国家治理格局中占据主导地位之后,东西关系就逐渐淡出了治理者的视野。但在当代中国谋求整体发展的时代,如何协调东西关系、如何推进东西地区的均衡发展,如何将海洋战略和大陆战略融为一体,就是当代中国的治理者必须要考虑的重要课题。“一带一路”的建设,就把中国的国家治理和国家能量置于更为广阔的空间坐标之中,它拉长了国家治理的地理坐标的轴线。

第二,古代中国国家治理所面临的六大难题,在当代中国的国家治理体系中,基本上都已得到解决。其解决之道有的是延续了古代中国国家治理的法则,有的则是完全依靠新型的制度设计。例如依靠党的组织化力量对古代“个体化皇权”的本质性替代,使当代中国政治体系的统一性拥有了更强有力的组织保障。依靠分税制克服了古代中国内重外轻的流弊。依靠党指挥枪的制度克服了古代中国以文驭武、兵残国弱的致命缺陷。依靠基层自治实现对古代职役制弊端的克服,依靠民族区域自治制度克服了古代直接治理制度的脆弱性,等等。

但是,我们必须看到,有些问题的克服还是不彻底的。例如,如何克服既得利益集团对国家利益的分割、如何完善与加强边政管理体系、如何应对来自社会力量的挑战,仍需要进一步的改革与探索。尤为重要的是,我们在处理这三个问题时不能完全照搬古代国家治理的法则,因为古代国家治理在处理类似问题时,给今日中国提供的经验是不充分的,有的也是不合时宜的。中国要推进国家治理体系和治理能力现代化,就要从根本上解决以上三大问题。